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开发区模式与改革开放突围
2019/2/27 点击次数:[486]

原创: 中国开发区杂志

作为继经济特区后,中国改革开放的第二梯队和“试验田?#20445;?4年来,我国开发区大胆探索、勇于创新,在体制改革与对外开放方面创造了诸多宝贵的“中国经验?#20445;?#26500;成中国改革开放理论与?#23548;?#30340;重要组成部分。


改革创新的框架探索

从区域发展视?#24378;矗?#20013;国的经济体制改革可大体分为农村改革和城市改革两部分,其中,城市改革涉及城市区域的体制机制、发展途径、增长模式等多个方面,包括了以开发区为重点的制度变迁过程。这之中,中国开发区在经济体制、区域治理、政策创新与机制创新方面开展了前所?#20174;?#30340;改革创新。

集约发展的成功模式。开发区作为一?#24535;?#26377;综合性功能的特定产业发展区(industrial development zone),即指:一个国?#19968;?#22320;区,为实现一定的经济社会发展目标,由政府或市场主导,通过市场机制、政府调控和各个经济主体行为,在所划定的区域范围内,实行有别于其他行政区的特殊经济政策以及与之相应的特殊管理模式,发展具有前沿性?#21335;?#36827;产业、特殊产业和创新产业,肩负着辐射、带动、促进本国或本地区经济社会发展的任务。由于特有的空间集聚特征,使大量优势资源得以在开发区整合运用,进而产生了高度集约的集群效应。也正因如此,开发区模式被广泛运用,并在改革开放?#25353;?#26032;发展中发挥了至关重要的作用。

创新的制度性框架。开发区的制度性框架一般包括管理体制和管理机制两方面。从管理体制方面看,绝大多数开发区实行“小政府、大社会?#20445;?#25353;照社会主义市场经济体制的改革取向,率先与国?#24335;?#36712;,探索实行以管委会为主的准政府型管理体制,享受市一级经济管理权限。这一做法,使开发区能够在为自身发展提供强大制度动力的同时,?#37096;?#26356;好推动母城的经济管理体制改革。从管理机制方面看,开发区积极用好用足中央赋予的经济管理权限与政策扶持导向,通过先行先试,在各自权限范围内制定出台了一批符合市场经济体制要求的政策体系,构建起具有较强竞争力的政策环境优势。总体而言,开发区在体制机制方面的诸多探索不仅首开先河,而且被复制推广到所在城市的体制改革中,成为中国经济体制的重要变革之源。

极具活力的运行机制。在开发建设模式上,开发区创造了不同于一般行政区的途径与办法,从土地规划与开发、产业布局与实施、城市规划与治理等方面均予以大量创新:探索负债开发、引进外资开发商、项目融资、土地批租等路径,按照招商需求?#21046;凇?#20998;批开发,实现开发一片、建成一片、收益一片,最终实现资本大循环和综合收益最大化。在产业建设模式方面,善于运用集聚发展范式,先后经历比较优势集聚阶段和竞争优势集聚阶段,目前正在向创新优势集聚阶段转化,并最终走向财富优势集聚阶段。


对外开放的逻辑主线

中国的对外开放很大程度?#20808;?#20915;于开放型区域的改革探索,即取决于经济特区、经济技术开发区等功能性区域的不断深化。在这一过程中,开发区生动演绎了我国对外开放的逻辑主线。

对外开放的内涵阐释。按照国家兴办开发区的战略意图,开发区努力吸引外资、发?#26500;?#19994;,试图切入全球价值链,以此探索对外开放的基本模式。随后,以产业高度化与生态化为追求目标,以外源集聚、内源集聚?#31361;?#21512;集聚构筑创新型产?#23548;?#32858;,不断提高全球?#27490;?#19982;价值地位,实现从切入全球价值链、到融入全球价值链、再到引领全球价值链的转变。

对外开放的路径指向。第三次国际产业转移形成了前所?#20174;?#30340;生产全球化、服务业全球化新格局,为我国承接产业转移提供了千载难逢的机遇。正是抢抓这一机遇,充分利用国家赋予的优惠政策,并充分发挥资?#20419;?#36171;优势,使开发区率先构建起国际产业转移的承接平台,在国?#31034;?#20105;大环境下,不断提升产业的国?#31034;?#20105;力。近年来,开发区已从初期的积极融入全球化、中期的参与全球化,到目前的推动全球化,再到未来的引领全球化,以期为我国对外开放的理论和?#23548;?#25552;供良好样本。

对外开放的模式特征。中国开发区的对外开放首先从外源集聚起步,由政府主导构筑国际投资环境,形成外向型经济发展动力;之后围绕推动本土内源性自主创新,形成高端内源产?#23548;?#32858;;随后发展到,努力促进外源与内源双向?#24230;耄?#20197;外源性产业与内源性产业?#21335;?#20114;融合与竞合,构筑产业发展的集成动力,推动产?#23548;?#20540;链提升,形成具备可?#20013;?#21457;展能力的创新型与生态型产业经济。

作为外源集聚核心主体的外国直接投资FDI,其作用机理为:开发区提供创新性条件(筑巢引凤)→FDI产?#23548;?#32858;→要素驱动作用→产业效应作用(后向效应、前后效应、旁侧效应、协同效应)→产业创新发展(上游产业、下游产业、关联产业)→产业结构优化→产业内部及产?#23548;?#25972;体升级。通过FDI产?#23548;?#32858;的前向效应,以竞争、合作与示范作用对市场营销、物流等下游产业产生诱导作用;通过后向效应对集聚区内及周边上游产业的技术、标准、质量等提出要求,促使其改进技术、提高效率,同时对于产业自身的业务关联起到促进作用;而通过旁侧效应与协同效应,对集聚区内相关支?#20013;浴?#36741;助?#38498;?#37197;套性产业产生推动作用。


改革创新的建设标杆

始终走在体制机制创新探索的最前列,成为与国?#20351;?#20363;接轨的引领者。开创并广泛采用“机构精简高效、上级充分授权、财政管理独立”的管委会模式,打破按行业、按“上下对口”的机构设置模式,以责权一致、职能统一为原则,对职能相近的部门进行合并;普遍实行大部门制,在招商引资、财政税收、市政建设、环境保护、区域管理等领域与母城政府建立起互惠互利?#20063;?#22833;高效的紧密协作关系。以“一个窗口”对外、“一站式”办公、“一条龙”服务等多种投资服务模式,建立起市场经济体制下的新型政企关系;部分国家级开发区紧抓全国综合配套改革试验区以及省级综合配套改革试点区机遇,在行政管理、城乡统筹、扩大开放、区域合作、生态环保等领域成为了综合体制改革的探路者。广州开发区在全国率先推动经济功能区“多区合一”、经济功能区与行政区融合发展,实行广州经济技术开发区、广州高新技术产业开发区、广州保税区、广州出口加工区、?#34892;?#24191;州知识城“五区合一”的新型管理模式;南沙开发区由中国(广东)?#26434;?#36152;?#36164;?#39564;区广州南沙新区片区、广州南沙经济技术开发区和广州南沙保税港区三个功能区叠加而成。通过多功能区叠加,实现了区域资源的统一调配、空间规划的统一?#34892;頡?#22522;础设施的统一推进、产业发展的统一安排、招商引资的统一行动,进而形成在政策结构上优势互补、体制机制上优势聚合、城市功能上优势叠加的一体化改革发展新格局。

始终大胆探索对外经贸联系,在推动开放型经济体制建设中发挥重要作用。率先参与国际贸?#36861;止?#20307;系,在我国对外开放战略中?#21335;?#38155;角色?#20013;?#24378;化、作用巨大。以广州开发区为例,2017年,广州开发区GDP达到3210亿元,财税总收入突破1000亿元,?#23548;?#21033;用外资23亿美元,进出口总值接近2700亿元,占广州市比重均超过三分之一,工业总产值达到7459亿元,接近广州市总量的一半。不仅数字耀眼,而且国际合作亮点纷呈,从吸引外资、增强外贸到实施开放式创新,全面打响了?#34892;?#24191;州知识城、?#20449;?#21512;作政策试点区、中英生物科技之桥、中德?#24179;?#22253;、中以国际生命科学平行孵化?#34892;?#31561;一批中外合资合作项目。

作为经济开发?#21335;?#34892;者,大胆创新开发建设模式,成为园区建设标杆。积极开展土地使用、金融、投?#39318;?#20837;等领域的制度创新,搭建起多渠道、多路径的融资平台,按照“统一规划、分步实施、滚动发展”原则,由园区开发公司取得土地开发权后,通过综合运用信贷、引进外资开发商、项目融资、土地使用权转让、财政留成、资本市场上市等多种融资方式,积极筹集?#24335;?#24320;展基础设施建设,再将获得的土地出让收入和税收收入投入新地块的滚动开发与?#20013;?#21457;展。这一开发模式已成为国内其他产业园区广泛借鉴的路径样板。

作为投资环境的领?#26085;擼?#26500;筑良好发展大环境。建设国际一流的投资环境是开发区探索构建社会主义市场经济体制的重要内容,也是打造资本集聚地的关键?#26041;凇?#20026;此,在34年的建设过程中,开发区牢固树立优质服务理念,逐步积累起投资环境的国?#21183;放?#19982;声誉,为打造现代产?#23548;?#32858;基地提供了优越的平台保障,产业入驻条件和信息化水平居于国内一流和国际先进水平,并在规划引导、依法行政、土地开发、基础设施建设、经济管理、投融资、人才管理等领域建立健全了亲商务实的市场化运行机制。


新时代改革开放的范式创新

从?#23548;?#20013;可见,凡是重视开发区发展并且将这一模式运用得当的地区,往往更具生机活力,毫无疑问地成为改革开放的热点地区和发展?#26438;?#20043;地。因此,在改革开放40周年的新起点上,要推动开发区再突围,更需从内生机制、集聚发展、开放创新、营商环?#22330;?#24341;领发展五个方面集中发力。

模式创新与内生机制。要注重加强顶层设计与摸着石头过河相结合,使开发区在深化改革、扩大开放和转型发展中继续先行先试,成为实施国家发展战略的示范区。要创建更加高效的体制机制,加强对管理模式的探索创新,研究建立包括法定机构在内的其他可能,以此达到提升服务效率、优化投资软环?#22330;?#22686;强园区吸引力的目的。要继续构建服务型政府,形成权责明晰、务实高效的运行机制,推进管理体制、内设机构、干部人事、金融创新等配?#23383;?#24230;改革,强化公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。要加速提升公共服务水平,以改善民生福利为目标,大力提升社会保障、基础教育、医疗卫生、社会治安、文化休闲等公共服务资源的配给能力,探索以政府购买服务方式,将部分社会管理服务职能向社会组织外包,全面增强社会发展与经济增长的适应性。

提升内涵推动集聚。在以经济全球化、信息化与知识化为特征的新经济时代,产业经济发展的各类要素能够快速流动与集结,这对处于不同发展阶段的开发区而言,均将带来难得的发展机遇,而抓住机遇、实现突破的关键,就在于制定不同类型的发展策略。这之中,集聚发展的产业升级策略是加快推动OEM(贴牌生产)向ODM(原始设计生产)转化,再完成向OBM(?#26434;釁放?#29983;产)转变的关键一环。为此,一方面,要探索建立更加行之?#34892;?#30340;协同集聚发展机制,确立主导产?#23548;?#32676;发展体系,形成各具特色的产?#23548;?#32858;平台;按照区域发展类别和行业发展特色,强化开发区产?#23548;?#32676;间?#21335;?#20114;关联和区域协同,全面提高产?#23548;?#32676;升级效率。另一方面,要完善开发区内生发展的政策环境,建立由比较优势向竞争优势、竞争优势向创新优势转化的政策支撑体系;鼓励?#26434;?#24066;场发展的活力机制,将市场机制作用的硅谷模式与发挥政策作用的政府主导模式相结合,完成中国特色开发区集聚发展的路径演变。

以开放思维实施创新驱动。以实现科学发展和打破路径依赖为目标,坚持“开放协作、创新引领、转型升级、辐射带动”原则,构建知识产业体系、开放型区域创新体系和高端服务体系,通过全球链接、机制创新、网络构建、资源整合,实现创新环境开放、创新主体开放、创新要素开放与创新应用开放,努力提升区域的自主创新力、产业竞争力与辐射带动力,将国家级开发区打造成为推动中国创新发展与转型升级的重要引擎,打造成为开放创新先行区、转型升级核心区、知识经济先锋区、智慧城市样板区、创新文化?#27604;?#21306;。与此同时,也要积极适应经济全球化新形势,加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势,以开放促改革,选择若干具备条件的开发区发展?#26434;?#36152;易园(港)区;推动内?#20581;?#27839;边地区开放,促进国际与国内两个市场、两种资源的?#34892;?#23545;接,成为企业“引进来”和“走出去”的重要桥梁。

瞄准国际一流优化营商环境。以国际化和专业化视野,结合区域自身的发展情况和资?#20419;鞲程?#20214;,加强配套基础设施、城市功能载体、智能交通平台、通信网络设施、公用事业管理以及新能源供应等方面建设力度。以改善服务意识促进投资软环境建设,强化“服务型政府”的目标定位,以投?#25910;?#28385;意度为?#34892;模?#24314;立政企沟通平台,充分倾听和了解投?#25910;?#23545;于投资环境的需求建议,形成规范透明、精简高效的行政服务环?#22330;?#24182;且,要鼓励和引?#27982;?#38388;资本参与高标准、专业化科技创新产业载体的建设运作。

?#24615;?#20351;命?#20013;?#24341;领发展。在加快推进产业优化升级的同时,以实施新型工业化带动新型城镇化,推动城乡统筹、区域协调与社会和谐发展。进一步优化调整产业结构,协同发展先进制造业和现代服务业,培育壮大战略性新兴产业,为推动地区产业转型升级提供内生动力。同步推进土地城镇化与人口城镇化,全面实现由工业园区向以产业为主导的综合性城区转变。强化与所在区域合作,创新带动机制,推进新型城镇化战略的顺利实施。要立足东部开发区在?#25918;啤?#35268;划、开发、管理等方面的经验优势,深化区域合作机制与合作内容,强化区域统筹发展与?#27490;?#21327;作,?#34892;?#32553;小东中西部区域的发展差距。(文/广州开发区政策研究室主任 李耀尧)



 

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